Studentenschaft und allgemein–politisches Mandat

GG Art. 2 I, 5 III

HessHochschG §§ 19 II III, 63 II, 67 S. 1, 72 I, II

HessVwVG § 76 I

1. Ein in einem von der Studentenschaft periodisch herausgegebenen Druckwerk veröffentlichter Artikel kann nur dann als Fremdbeitrag angesehen werden mit der Folge, daß sein Inhalt dem Herausgeber (Studentenschaft) nicht als eigene Erklärung zugerechnet wird, wenn der unbefangene Leser die fremde Urheberschaft ohne weiteres erkennen kann.

2. In der an den AStA der Studentenschaft gerichteten Untersagung künftiger Rechtsverletzungen durch den Präsidenten der Hochschule liegt sowohl eine Beanstandung nach § 19 II 1 HessHochschG als auch eine Anordnung nach § 19 III 1 HessHochschG.

3. Bei dem 'Ordnungsgeld' nach § 72 II 'Ordnungsgeld'sich um ein Zwangsgeld i. S. von § 76 HessVwVG, für das die Höchstgrenze (Art. 6 EGStGB) für Ordnungsgelder nicht gilt.

VGH Kassel, Urteil v. 21.02.1991 – 6 UE 3562/88

Zum Sachverhalt: In einer 1986 erschienenen Ausgabe des 'AStA–Info', eines wöchentlich aufgelegten Informationsblattes des Allgemeinen Studentenausschusses (AStA) und der Fachschaften der Universität, befindet sich auf Seite 2 ein Artikel mit der Überschrift 'Und immer wieder: Wackersdorf'. Dieser Artikel befaßt sich mit den Bauarbeiten an der Wiederaufbereitungsanlage Wackersdorf, beschreibt das Verhalten der Staatsorgane des Freistaates Bayern im Zusammenhang mit der Durchführung dieses Bauprojekts sowie das Verhalten der Gegner der Wiederaufbereitungsanlage. In diesem Zusammenhang wird u. a. ausgeführt, über die Perspektiven der Effizienz des Widerstandes gegen die WAA vor Ort und sein militärisches Dilemma müsse diskutiert werden, wobei es ein Akt der Solidarität sei, ans Gelände zu fahren und den Einheimischen zu zeigen, daß sie nicht alleine seien. Der Artikel schließt mit einem Hinweis auf ein Anti–WAA–Folk–Festival bei Wackersdorf sowie ein Pfingst–Camp; wegen näherer Informationen wird auf eine auf der unteren Hälfte der Seite 2 des AStA–Infos abgedruckte Anzeige sowie auf kommende Flugblätter verwiesen. Der Artikel ist mit dem Namenskürzel 'J B' unterzeichnet. Auf Seite 8 des Infos heißt es im Impressum auszugsweise: 'Namentlich oder mit Kürzeln versehene Beiträge geben nicht unbedingt die Meinung der Redaktion wieder. Nicht namentlich gekennzeichnete Artikel geben nicht unbedingt die Meinung aller Redakteure/innen wieder'.Den in dem AStA–Info abgedruckten Bericht über die Wiederaufbereitungsanlage Wackersdorf nahm der Präsident der Universität zum Anlaß, unter dem 6. 5. 1986 eine rechtsaufsichtliche Verfügung an den AStA der Studentenschaft, die Kl., zu erlassen. Hierin wurde den Organen der Studentenschaft untersagt, eigene Stellungnahme durch Wort, Schrift, Bild oder in vergleichbarer Weise in Verbindung mit der Errichtung der Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf abzugeben; zugleich wurde für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen diese Verfügung die Festsetzung eines Ordnungsgeldes in Höhe von 2500 DM angedroht und die sofortige Vollziehung der Verfügung im öffentlichen Interesse angeordnet.Das VG gab der nach erfolglosem Vorverfahren erhobenen Anfechtungsklage statt. Die Berufung des beklagten Landes führte zur Klageabweisung.

Aus den Gründen: Die Rechtsgrundlage für die angefochtene Aufsichtsverfügung ist § 72 i. V. mit § 19 HessHochschG. Danach kann der Präsident der Universität von der Studentenschaft Auskunft über einzelne Angelegenheiten verlangen ( § 19 I HessHochschG), Beschlüsse und Maßnahmen, die das Recht verletzen, beanstanden und ihre Aufhebung oder Änderung verlangen ( § 19 II 1 HessHochschG) sowie Beschlüsse und Maßnahmen aufheben ( § 19 II 3 HessHochschG); darüber hinaus ist er für den Fall, daß die zuständigen Stellen die ihnen obliegenden Pflichten nicht erfüllen, berechtigt anzuordnen, daß diese innerhalb einer zur bestimmenden angemessenen Frist das Erforderliche veranlassen ( § 19 III 1 HessHochschG); wird einer Anordnung der Aufsichtsbehörde nicht innerhalb der Frist entsprochen, kann der Präsident die notwendigen Maßnahmen an ihrer Stelle treffen ( § 19 III 2 HessHochschG). Schließlich kann der Präsident als Aufsichtsbehörde Beauftragte bestellen, die die Aufgaben der zuständigen Stelle (Studentenschaft oder eines ihrer Organe) wahrnehmen, soweit die Befugnisse nach § 19 I bis III HessHochschG nicht ausreichen ( § 19 IV HessHochschG). Die Durchsetzung der Aufsichtsmittel richtet sich nach § 72 II HessHochschG. Danach kann die Studentenschaft zu der von ihr geforderten Handlung oder Unterlassung durch Ordnungsgeld angehalten werden ( § 72 II 1 HessHochschG), wobei das Ordnungsgeld vor der Festsetzung schriftlich in bestimmter Höhe angedroht werden muß ( § 72 II 2 HessHochschG).Die Untersagung künftiger Rechtsverletzungen (Nr. 1 des angegriffenen Bescheides v. 6. 5. 1986) enthält zum einen eine Beanstandung i. S. von § 19 II 1 HessHochschG und zum anderen eine Anordnung gem. § 19 III 1 HessHochschG. Folgende Überlegungen sind für diese rechtliche Beurteilung maßgebend: Die Aufsichtsbehörde hat in dem angefochtenen Bescheid das Verbot, eigene Stellungnahmen in Verbindung mit der Errichtung einer Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf abzugeben, damit begründet, dieses Verhalten der Kl. verstoße gegen die Regelung in § 63 II Nr. 5 HessHochschG, wonach der AStA und die sonstigen Organe der Kl. ausschließlich hochschulpolitische Belange der Studierenden wahrzunehmen berechtigt seien, wohingegen allgemein–politische Stellungnahmen nicht abgegeben werden dürften, so daß das AStA–Info insoweit rechtswidrig sei. Durch diese Feststellung mißbilligt die Aufsichtsbehörde die Maßnahme des Organs der aufsichtsunterworfenen Kl. ausdrücklich, so daß darin eine Beanstandung zu sehen ist (VGH Kassel, Urt. v. 28. 9. 1981 – 6 OE 63/79, S. 10 m. w. Nachw.). In der Untersagung, in Verbindung mit der Errichtung einer Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf eigene Stellungnahmen abzugeben, liegt zugleich die Anordnung, dieses mißbilligte Verhalten künftig zu unterlassen. Zwar bezieht sich nach ihrem Wortlaut die Anordnung in § 19 III 1 HessHochschG nach nur auf ein Tätigwerden, nämlich auf die Veranlassung des Erforderlichen innerhalb einer zu bestimmenden angemessenen Frist. Das Unterlassen stellt jedoch im System menschlicher Handlungen eine der möglichen Verhaltensformen dar, so daß es vom Gesetzgeber in § 19 III 1 HessHochschG nicht ausdrücklich aufgeführt werden mußte. Daß die Anordnung, künftiges Verhalten zu unterlassen, vom Gesetzgeber stillschweigend zu den denkbaren Anordnungen der Rechtsaufsichtsbehörde gerechnet wird, zeigt vor allem die Regelung in § 72 II 1 HessHochschG, wonach die Studentenschaft zu der von ihr geforderten Handlung oder Unterlassung durch Ordnungsgeld angehalten werden kann.Die angefochtene Verfügung ist auch im übrigen rechtlich nicht zu beanstanden. Die Kl. verletzt durch die beanstandete Veröffentlichung des Artikels mit der Überschrift 'Und immer wieder: Wackersdorf' in dem AStA–Info das Recht, da darin eine einseitige Stellungnahme zu Fragen außerhalb des ihr durch § 63 II HessHochschG zugewiesenen Aufgabenbereichs enthalten ist. Der Artikel im AStA–Info muß der Kl. als eigene Erklärung zugerechnet werden (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 9. 3. 1983 – VI TM 3255/82, S. 5 amtl. Umdr.). Es wird nicht deutlich, daß er von einem Außenstehenden stammen soll. Allein die Verwendung eines Namenskürzels unter dem Artikel (J B) reicht nicht aus, um nach außen hin sichtbar zu machen, daß es sich dabei um keinen Beitrag eines Redakteurs oder der Redaktion handelt. Auch Redakteure verwenden nämlich bei der Abfassung von Artikeln Namenskürzel, um auf diese Weise ihre Urheberschaft anzuzeigen. Zur Kenntlichmachung eines fremden Beitrages ist daher zum Beispiel die vollständige Namensangabe oder ein anderer deutlicher Hinweis auf eine fremde Urheberschaft erforderlich. Denn nur dann kann der unbefangene Leser erkennen, daß es sich um einen Fremdbeitrag handelt, der nicht von der Redaktion oder einem Redakteur stammt und mithin der Kl. oder ihrem AStA zuzurechnen ist. Kein Gewicht kommt in diesem Zu– ––––––––––––– 640 ––––––––––––– sammenhang dem Impressum in dem fraglichen AStA–Info zu; die dort verwandte Formulierung, namentlich oder mit Kürzeln versehene Beiträge gäben nicht unbedingt die Meinung der Redaktion wieder, reicht nicht aus, um im Zweifelsfalle dem unbefangenen Leser ein Bild über die Meinung der Kl. zu dem veröffentlichten Beitrag zu vermitteln; dieser muß sich vielmehr aussuchen, ob er in dem Artikel (auch) eine Meinungswiedergabe der Redaktion sieht oder nicht (OVG Hamburg, KMK–HSchR 1984, 678).Der Inhalt des Artikels 'Und immer wieder: Wackersdorf', in dem unter anderem ausgeführt wird, es könne und müsse über die Perspektiven der Effizienz des Widerstands gegen die WAA vor Ort und sein militärisches Dilemma diskutiert werden, es bleibe aber auch ein Akt der Solidarität, ans Gelände zu fahren und den Leuten zu zeigen, daß sie nicht alleine seien, geht über den hochschul– und studentenspezifischen Bereich hinaus und ist von der Aufgabenzuweisung in § 63 II HessHochschG nicht gedeckt. Bei dem Bau der atomaren Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf handelt es sich erkennbar um einen Vorgang von allgemeiner politischer Bedeutung, der alle Bürger der Bundesrepublik Deutschland gleichermaßen angeht und Fragen der Hochschulpolitik oder sonstige studentische Angelegenheiten nicht in besonderer hochschulspezifischer Weise betrifft. Universität und Studentenschaft werden wie jeder andere Bürger auch tangiert, so daß der von § 63 II HessHochschG geforderte Hochschulbezug nicht vorliegt. Zwar hat die Kl. gem. § 63 II Nr. 5 HessHochschG auch die Aufgabe, die politische Bildung und das staatsbürgerliche Verantwortungsbewußtsein der Studenten zu fördern; im Hinblick auf das Freiheitsrecht ihrer Mitglieder aus Art. 2 I GG ist sie jedoch zur äußersten Zurückhaltung verpflichtet und darf ein bestimmtes eigenes politisches Engagement weder verfolgen noch erkennen lassen. Dabei ist die Herausgabe eines periodisch erscheinenden Druckwerkes zulässig, um für die Studenten wesentliche Hochschulinformationen zu verbreiten und auch Meinungen Dritter zur Diskussion innerhalb der Studentenschaft zu stellen, um auf diese Weise der Kl. nach dem Hochschulgesetz ( § 63 II HessHochschG) zukommende Aufgaben zu erfüllen. Die Wahrnehmung der hochschulpolitischen Belange ihrer Mitglieder wird so ermöglicht und politische Bildung und das staatsbürgerliche Verantwortungsbewußtsein der Studenten gefördert. Schließlich wird dadurch auch ein Beitrag zur Unterstützung kultureller und musischer Interessen der Studenten geleistet. Unzulässig ist aber, daß in einem Mitteilungsblatt Artikel einseitig zugunsten oder zulasten einer bestimmten politischen Richtung veröffentlicht werden; die Kl. muß vielmehr, will sie dem Informationsanspruch genügen, kontroversen Meinungen die Möglichkeit zur Darstellung in dem AStA–Info bieten. Keinesfalls darf sie das AStA–Info dazu benutzen, darin eigene Stellungnahmen, Meinungsäußerungen und Werturteile zu Fragen mit allgemein–politischer Bedeutung abzugeben.Den verfaßten Studentenschaften – und damit auch der Kl. – steht ein sogenanntes allgemein–politisches Mandat, d. h. die Befugnis, auch in solchen Angelegenheiten, die nicht unmittelbar die Hochschule oder die Studenten in ihrer Eigenschaft als Studenten betreffen, politisch tätig zu werden, insbesondere politische Entschließungen zu fassen, Forderungen zu erheben und andere Organisationen durch Mitarbeit, Geld– oder Sachzuwendungen zu unterstützen, nicht zu (gefestigte Rspr., vgl. BVerwG, NJW 1982, 1300; BVerwGE 59, 231 (238 f.) = NJW 1980, 2595; BVerwGE 34, 69 (75 f.) = NJW 1970, 292; VGH Kassel, KMK–HSchR 1982, 362 (365); VGH Kassel, HessVRspr 1978, 57; VGH Kassel, ESVGH 25, 140; VGH Kassel, Urt. v. 24. 2. 1975 – 6 OE 55/74; VGH Kassel, ESVGH 24, 217; OVG Münster, KMK–HSchR 1985, 135; OVG Koblenz, KMK–HSchR 1986, 1389). Dies folgt aus der Überlegung, daß eine nicht unmittelbar auf die Hochschule und die Studenten in ihrer Eigenschaft als Studenten bezogene politische Betätigung der verfaßten Studentenschaft konstituierende Prinzipien der im Grundgesetz verankerten Ordnung verletzt, verfassungswidrig in die individuellen Freiheitsrechte der Mitglieder, vor allem in deren Grundrecht aus Art. 2 I GG, eingreift und auch unter Berufung auf Art. 5 I und III GG nicht zu rechtfertigen ist (OVG Münster, DVBl 1977, 994), wobei die Kl. als juristische Person des öffentlichen Rechts gem. Art. 19 III GG Grundrechte nur geltend machen kann, soweit diese ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind (BVerfGE 61, 82 (101 ff.) = NJW 1982, 2173 = NVwZ 1982, 554 ). Das kann nur der Fall sein, wenn sich die Grundrechtswahrnehmung innerhalb des gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereichs bewegt, nicht aber, wenn – wie hier – dagegen verstoßen wird.Die Untersuchung ist demnach gerechtfertigt, zumal wegen der vorgetragenen Rechtsauffassung der Kl. eine Wiederholung der Rechtsverletzung droht. Die Kl. hat wiederholt ein allgemein–politisches Mandat in Anspruch genommen und auch in dem beanstandeten Artikel darauf hingewiesen, daß nähere Informationen kommenden Flugblättern entnommen werden könnten. Folglich durfte der Präsident der Universität die geschilderte Rechtsverletzung zum Gegenstand einer Maßnahme der Rechtsaufsicht nehmen. Das gewählte Mittel der Untersagung ist geeignet und erforderlich; es greift auch nicht übermäßig in das Selbstverwaltungsrecht der Kl. ein. Der Präsident hat das nach Lage der Dinge mildeste Aufsichtsmittel ergriffen, um künftige Rechtsverletzungen zu verhindern und dafür zu sorgen, daß die Kl. ausschließlich die ihr nach dem Hochschulgesetz obliegenden Aufgaben wahrnimmt. Die Untersagung ist geeignet, künftigen Verstößen entgegenzuwirken. Sie verletzt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch nicht insoweit, als der Bekl. mit der Untersagung künftigen rechtswidrigen Verhaltens über die bloße Beanstandung hinausgegangen ist und mit ihr eine Anordnung für die Zukunft verbunden hat (VGH Kassel, Urt. v. 28. 9. 1981 – VI OE 63/89, S. 14 amtl. Umdr.).Die Androhung eines Ordnungsgeldes in Höhe von 2500 DM (Nr. 2 der Verfügung v. 6. 5. 1986) beruht auf § 72 II 2 HessHochschG i. V. mit § 76 HessVwVG und ist ebenfalls rechtmäßig. Der Gesetzgeber verwendet zwar in § 72 II HessHochschG den Begriff des Ordnungsgeldes. Dabei handelt es sich jedoch um ein Zwangsgeld im Sinne des Vollstreckungsrechts und nicht um ein Ordnungsgeld i. S. des Art. 6 EGStGB v. 2. 3. 1974 (BGBl I, S. 469), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. 4. 1986 (BGBl I, S. 393). Das in § 72 II HessHochschG vorgesehene Ordnungsgeld hat nämlich in erster Linie Beugecharakter und dient zur Durchsetzung konkreter Anordnungen der Aufsichtsbehörde (die Studentenschaft kann ... 'durch Ordnungsgeld angehalten werden.'). Auch ist der Wortlaut des § 72 II HessHochschG weitgehend mit dem Wortlaut des § 76 I VwVG, der allgemeinen gesetzlichen Regelung des Zwangsgeldes, identisch. Das Ordnungsgeld i. S. von Art. 6 EGStGB hat demgegenüber ausschließlich Sanktionscharakter. Es dient dazu, das Fehlverhalten von Verfahrensbeteiligten im Nachhinein zu ahnden, nicht aber, zukünftig bestimmte Verhaltensweisen durchzusetzen. Ferner knüpft das Ordnungsgeld an einen in der Vergangenheit liegenden Verstoß an und ist unabhängig davon, ob der Pflichtige die geforderte Handlung in der Zukunft vornimmt, festzusetzen, wohingegen das Zwangsgeld nicht mehr angedroht oder verhängt werden kann, wenn die von dem Pflichtigen geforderte Handlung oder Unterlassung vorgenommen wurde und damit der Zweck der Verfügung erreicht ist. Da es in § 72 II HessHochschG darum geht, bestimmte der Kl. in der Zukunft obliegende Pflichten durchzusetzen, handelt es sich bei dem in dieser Vorschrift genannten Ordnungsgeld der Sache nach um ein Zwangsgeld.Die Regelung in § 72 II HessHochschG ist auch nicht deswegen verfassungswidrig, weil dort keine betragsmäßige Festlegung des anzudrohenden und festzusetzenden Ordnungsgeldes enthalten ist. Aufgrund der gebotenen verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift ergibt sich der gesetzliche Rahmen des Ordnungsgeldes aus der allgemeinen, in § 76 HessVwVG enthaltenen, das Zwangsgeld regelnden Vorschrift. Dieser Rückgriff auf die allgemeinen Regeln des Verwaltungsvollstreckungsrechtes führt mithin dazu, daß § 72 II HessHochschG, soweit es um die Androhung und Festsetzung des Ordnungsgeldes geht, als ausreichend bestimmt anzusehen ist. Die Höhe des vom Präsidenten der Universität angedrohten Ordnungsgeldes ist ebenfalls nicht zu beanstanden; in Ansehung des Gewichts der Rechtsverletzung und im Hinblick auf den mit der zugrundeliegenden Verfügung verfolgten Zweck, künftige Rechtsverletzungen zu unterbinden, verstößt das angedrohte Ordnungsgeld in Höhe von 2500 DM nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.(Mitgeteilt von der Veröffentlichungskommission des VGH Kassel)

Anm. d. Schriftltg.: Zu Studentenschaft und allgemein–politischem Mandat vgl. auch VGH Kassel, NVwZ–RR 1991, 636 (in diesem Heft).